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在我國互聯網金融整體高速發(fā)展的大背景下，互聯網金融行業(yè)牌照監(jiān)管、分類規(guī)定等差異化一般企業(yè)的市場準入制度亟需完善，將對行業(yè)市場的持續(xù)盈利、風險管控、社會經濟效益平衡等內容的影響逐漸擴大，引起社會各界的重視。本文對當前我國互聯網金融牌照監(jiān)管體系的運行態(tài)勢進行簡要分析，歸納出其實際運作機制的幾大問題，并在此基礎上有針對性地提出了改進互聯網金融分類和牌照監(jiān)管的思路，以期完善相關制度在優(yōu)化行業(yè)布局、監(jiān)管機構定位、國家競爭能力和服務實體經濟發(fā)展等方面的正面效應，同時，對未來互聯網金融法律牌照監(jiān)管制度做大膽的重構。

一、互聯網金融牌照監(jiān)管概述

互聯網金融牌照，即互聯網金融機構經營許可證，是批準互聯網金融機構開展業(yè)務的正式文件。目前互聯網金融許可證由中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別頒發(fā)。如果把互聯網金融監(jiān)管劃分為事前準入監(jiān)管、事中業(yè)務監(jiān)管、事后懲戒監(jiān)管，市場準入制度是事前監(jiān)管的核心，則互聯網金融許可證則是市場準入制度的常態(tài)表現。

當前，我國需要審批的互聯網金融牌照主要有7張，包括第三方支付牌照、互聯網基金銷售牌照、互聯網保險牌照、互聯網信托牌照、互聯網銀行牌照、互聯網消費金融牌照、網絡小額貸款（快速審批秒下款）牌照。

二、現行互聯網金融機構監(jiān)管分類有缺陷，系統(tǒng)性不高

1. 多頭監(jiān)管，缺乏制度性安排

有別于實體經濟領域的“精簡放權、監(jiān)管合流”趨勢，現行的金融牌照監(jiān)管架構主要呈現法律、行業(yè)主管機構再到行業(yè)自律的多頭監(jiān)管，從法律規(guī)范上存在機構準入、業(yè)務準入、人員準入、技術指引等極為龐雜的一整套監(jiān)管制度，大多是暫行性規(guī)范且銜接性不佳，經常有某項業(yè)務開展之初沒有明文限定，在擴張階段由監(jiān)管部門出臺“指導意見”，一旦問題凸顯，則進入多部委聯合“專項治理”階段，整體的準入制度分布非常零散、缺乏系統(tǒng)性關聯。

表一，目前互聯網金融牌照多頭監(jiān)管現狀

2. 第三方支付牌照監(jiān)管制度困境

以第三方支付牌照監(jiān)管制度為例，2005年第三方支付從網關支付模式轉向賬戶模式，支付寶、財付通等從電子商務平臺脫離出來成為獨立第三方支付機構，開始提供各種類型的增值服務，如繳費、轉賬、還款、授信和咨詢，在飛速的發(fā)展中產生了企業(yè)挪用客戶備付金，洗錢、套現、賭博和欺詐等非法活動。而此時，中國人民銀行對整頓此類非金融機構的直接法律依據只有1997年頒布的《支付結算辦法》及可供參考的《金融機構反洗錢規(guī)定》（2007年），行業(yè)發(fā)展缺門檻、缺規(guī)則、缺監(jiān)管，客戶資金安全有隱患，從業(yè)機構潛在巨大經營風險，一部專門針對第三方支付機構的監(jiān)管體系亟待構建。

中國人民銀行于2010年發(fā)布了《非金融機構支付服務管理辦法》及其《細則》。該辦法第三條規(guī)定“非金融機構提供支付服務，應當依法取得《支付業(yè)務許可證》，成為支付機構，接受中國人民銀行的監(jiān)管”，該辦法的發(fā)布標志著我國第三方支付牌照監(jiān)管制度拉開序幕。隨后，對于支付機構的監(jiān)管陣營迅速壯大，令出多門令且層出不窮，除中國人民銀行外，國務院、銀監(jiān)會也各有發(fā)文。筆者統(tǒng)計，自2007年1月至2017年12月期間，各監(jiān)管機構、行業(yè)協會涉及支付機構的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性法律文件、自律文件共計59件，其中主管機構人民銀行（包括辦公廳、營業(yè)部、支部結算司等）單獨發(fā)文共計39件，國務院單獨發(fā)文5件，人民銀行、銀監(jiān)會、工信部等部委聯合發(fā)文共計5件，銀聯、清算協會等行會自律發(fā)文共計10件。發(fā)文內容涉及支付機構的綜合監(jiān)管、刑事安全、服務許可、業(yè)務指導、政策意見等各方面。

表二  2007—2017年中國人民銀行關于第三方支付機構發(fā)文一覽

筆者統(tǒng)計發(fā)現，當前對于支付機構的監(jiān)管重一次性審查輕持續(xù)監(jiān)管、重經濟社會穩(wěn)定輕市場機制調節(jié)的情況明顯，這可能是源于經濟發(fā)展和行業(yè)體制初始時期形態(tài)影響，以及立法存在空白，只能頻繁通過規(guī)范性法律文件彌補部分監(jiān)管的缺失，近而導致了令出多門、尺度不一、制度缺乏系統(tǒng)性等問題。本質上講，牌照制度主要是依據行業(yè)監(jiān)管而不是企業(yè)質量好壞和風險高低，導致人員準入、資本準入等監(jiān)管標準和流程均基本趨于同一，而不能按區(qū)域經濟水平、風險水平、機構業(yè)務復雜程度、系統(tǒng)重要性等內容體現差別化，監(jiān)管工作與牌照分類情況缺乏對應關系，分類監(jiān)管向市場傳達信息的效力有限。

現階段亟待解決的問題就是將互聯網金融行業(yè)納入系統(tǒng)化法制監(jiān)管。整合當前較零散的各部門、各領域監(jiān)管策略，不再完全以金融屬性為標準出臺各項文件，及時進行整體規(guī)劃和統(tǒng)一設計，減少已經出臺監(jiān)管文件的重疊沖突。在牌照批準程序上必須充分考慮監(jiān)管機構的密切性、科學性。在業(yè)務監(jiān)管方面，綜合考慮行業(yè)特征和機構可塑性，監(jiān)管與行業(yè)長期發(fā)展要求相對應，留出機構發(fā)展的充足定性、定量空間。筆者經過調查，在眾多的自上而下監(jiān)管中，就第三方支付機構而言，實際起到業(yè)務指導的竟然是行業(yè)自律、服務指引，這可能是因行業(yè)規(guī)范具有針對性、及時性的適用優(yōu)勢，這也是為今后該方面立法的方向提供了有益參考。 

三、互聯網金融牌照監(jiān)管復制傳統(tǒng)金融監(jiān)管共性，忽視了行業(yè)個性

1. 相對傳統(tǒng)金融牌照監(jiān)管更為嚴格的牌照監(jiān)管

筆者通過第三方支付牌照與其他金融牌照監(jiān)管準入制度的橫向比較，我們發(fā)現現行的制度并未超出傳統(tǒng)金融業(yè)監(jiān)管的范疇，依舊定位于“出身+資本”的分類格局。實質無差異的金融牌照監(jiān)管制度直接套用在“互聯網+金融”時代的監(jiān)管策略上，甚至更為苛刻的準入條件，這與我們對互聯網金融整體投入低成本化、業(yè)務普惠化、運作高效化的觀感似乎相悖，也與 “依法監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管、協同監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管”的互聯網金融監(jiān)管政策不完全吻合。

表三 互聯網金融支付機構與證券公司關于機構準入條件的比

2. 互聯網金融行業(yè)的獨特個性

無可否認，互聯網金融其本質上仍是金融，沒有改變金融風險的隱蔽性、傳染性、突發(fā)性和較強的負外部性特征，我國對第三方支付牌照監(jiān)管制度顯然更偏重于傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式，第三方支付公司取得牌照的難度系數與證券公司取得牌照的難度不分伯仲，甚至在實繳貨幣資本、出資人一票否決方面顯然更為嚴苛。但是，第三方支付的價值遠遠超越了金融支付業(yè)務本身，并不能用現行金融牌照監(jiān)管制度一以貫之。單一的牌照監(jiān)管制度必然導致企業(yè)組織架構、資本模式的千篇一律，有限的業(yè)務、單一的模式以及唯一的市場是惡性競爭的誘因。而互聯網金融行業(yè)的重要生產要素就是“創(chuàng)新”。仍舊以第三方支付機構為例：

從行業(yè)產生來看，第三方支付業(yè)務立身的根本是互聯網技術的發(fā)展，特別是快捷支付、無卡支付、NFC支付等移動支付技術的革新。行業(yè)發(fā)展的基本要素是移動支付技術不斷創(chuàng)新、公共信息安全保障、交易模式高效便捷方面，傳統(tǒng)的金融牌照監(jiān)管首重資本的模式顯然不可盡用。

從主營業(yè)務方面來看，傳統(tǒng)的支付是為了交易雙方完成貨幣債權轉移，保障資金安全是首要目的。第三方支付的價值已經不再局限于支付本身，通過互聯網支付大數據信息的收集、整理、分析可全面掌握交易行為體現的信用、偏好等信息，為支付公司、供應商、征信業(yè)、金融業(yè)等互聯網混業(yè)經營提供信息支持。互聯網金融的混業(yè)經營是必然趨勢，傳統(tǒng)金融牌照監(jiān)管“一照一業(yè)”，用準入壁壘分割了完整的行業(yè)市場，將機構間互動和競爭綁定在有限空間內。此類限定“發(fā)展極限”的做法與行業(yè)發(fā)展得趨勢互相矛盾，已經集中體現在互聯網金融行業(yè)。

從盈利模式來看，以銀行為代表的傳統(tǒng)金融支付機構給長尾客戶提供服務成本高、效率低，不能為其提供全面的支付服務。而第三方支付機構的產生正好彌補了銀行支付服務的缺失，業(yè)務模式與用戶群需求高度匹配，不斷壯大的用戶群是使得交易費率低廉到小數點后2位，支付服務達到前所未有的普惠水平。

從監(jiān)管層面上來看，只有降低準入門檻，刺激多區(qū)域、多層次的第三方支付企業(yè)產生，將海量小額支付分散在各個支付機構的同時也實現了分散金融風險，從而降低全行業(yè)的風險系數，鼓勵差異與充分競爭，為行業(yè)發(fā)展預留更大的服務創(chuàng)新和價值增值空間。

總體而言，對行業(yè)區(qū)分度不夠，對資本的過度關注，立法的空白，導致互聯網金融牌照監(jiān)管制度落后于行業(yè)的發(fā)展?？茖W調整現有行業(yè)分類體系，優(yōu)化市場秩序，從嚴格準入轉向“沙盒監(jiān)管”，從單純重視資本規(guī)模轉向業(yè)務、合規(guī)、標準的全面考慮，盤活互聯網金融市場結構，實現多層次金融服務和分類監(jiān)管。

四、對未來互聯網金融牌照監(jiān)管制度的重構

1. 精準定位監(jiān)管的落腳點，科學梳理監(jiān)管層級，制定靈活的“監(jiān)管沙盒”

原生的互聯網金融公司是依靠網絡技術成長起來的金融公司，其與傳統(tǒng)金融公司的最大區(qū)別在于互聯網用戶需求創(chuàng)造業(yè)務模式，而不僅僅是將傳統(tǒng)的金融業(yè)務開設上互聯網柜臺，如互聯網眾籌是基于虛擬社交場景的經濟交往需求應運而生，電子虛擬貨幣是網絡數據交換安全度極大提升的產物。筆者認為，互聯網金融金融作為新興行業(yè)，其業(yè)務類型和應用模式十分多樣化，并且正在變得越來越復雜，在提升金融運作效率的同時也帶來諸多的不確定的風險，但互聯網金融發(fā)展得方向仍是不斷的產品創(chuàng)新，因而監(jiān)管的定位也首重“創(chuàng)新”。在金融創(chuàng)新和防控風險之間取得平衡至關重要。

筆者設想，在明確行業(yè)定位的基礎上，建立準入和業(yè)務實施的分管機制，建立三個層級的牌照監(jiān)管體系。第一層級，是機構核心準入監(jiān)管，由全國層面的監(jiān)管平臺對互聯網金融企業(yè)進行審批，綜合考察企業(yè)技術力量、產品定位以及資本充足等要件，頒發(fā)統(tǒng)一的互聯網金融牌照，該層級對接產業(yè)分類認證。第二層級是地區(qū)業(yè)務監(jiān)管，由地方平臺對互聯網金融企業(yè)的具體產品業(yè)務進行審批，信息安全進行屬地監(jiān)管，該層級對接市場監(jiān)管。第三層是行業(yè)自律，由行業(yè)協會對企業(yè)組織架構、價格服務、技術標準、創(chuàng)新產品等技術性問題進行規(guī)范，該層級對接具體互聯網業(yè)務的監(jiān)管。擴大監(jiān)管框架的覆蓋面，多層級擠壓行業(yè)真空領域，能有效防止多頭監(jiān)管或權利集中造成的效率損失。

筆者認為明確機構監(jiān)管范圍、實施業(yè)務差別化管理將使互聯網金融企業(yè)在符合基本法律要件下，能夠實質的開展本行業(yè)的技術創(chuàng)新、服務創(chuàng)新。一般互聯網金融創(chuàng)新業(yè)務準入中，“創(chuàng)新業(yè)務”的范疇還不明確、說明也還不夠細化，頂層監(jiān)管者對產品的認知度缺乏，可以通過“監(jiān)管沙盒”增強企業(yè)的話語權、決策權，為企業(yè)的產品、服務以及商業(yè)模式創(chuàng)新提供的一個“安全空間”，這個空間內的創(chuàng)新行為即使失敗也不會引起常規(guī)的監(jiān)管后果。在有效提升監(jiān)管措施彈性和靈活性的同時，最大限度地讓一切創(chuàng)新、創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。

2. 為企業(yè)混業(yè)經營、行業(yè)融合發(fā)展創(chuàng)設外部支撐

未來互聯網金融混業(yè)經營將是常態(tài)，如第三方支付機構必然會作為銀行的收單外包機構，也會利用自身用戶群開展消費金融業(yè)務、供應金融業(yè)務等，還會衍生出征信業(yè)務、接口服務、電信數據、市場調查等業(yè)務，將造就一大批從事全能業(yè)務的互聯網金融公司。正如我們當前的實踐，支付公司從電子商務網關脫離，成為第三方獨立的支付機構，又依托移動支付的發(fā)展，成為移動設備制造商。產業(yè)的界限越來越模糊，互聯網金融企業(yè)受制于牌照不能變更、不能流轉，阻礙了市場調解機制正常運轉。筆者認為，新的牌照監(jiān)管體系應當以機構監(jiān)管為主，只在宏觀層面劃定非法、違法界限，而由次級層面在業(yè)務標準、執(zhí)業(yè)標準、行業(yè)標準、通用標準上對企業(yè)進行業(yè)務監(jiān)管，只要符合標準的業(yè)務，就可以進行擴展，鼓勵互聯網金融企業(yè)跨網絡、跨行業(yè)、跨領域的全面融合。從一點出發(fā)，用便捷高效的互聯網模式全面整合各個行業(yè)的普惠金融企業(yè)將應運而生。

3. 實施有限監(jiān)管、標準化監(jiān)管，明確各方職責

為滿足社會公眾安全、便捷的金融服務需求及保障金融創(chuàng)新的延展空間，將互聯網金融涉及的賬戶安全、個人隱私、交易規(guī)范等至關重要方面納入標準化管理，制定統(tǒng)一的業(yè)務標準、技術標準、行業(yè)保準、通用標準，以厘清各項基礎性標準要件，則無論如何創(chuàng)新，只需要將一個個標準化要件進行組合，便能迅速形成具體的、系統(tǒng)的、有效的監(jiān)管制度。

如廣泛適用于融資租賃、小額貸款、消費金融、商業(yè)保理的存管銀行專戶制度，即要求金融企業(yè)開設特定業(yè)務運營資金的專用賬戶，從事特定業(yè)務的企業(yè)只能使用專用賬戶開展日常的業(yè)務。存管銀行必須制定符合監(jiān)管機構標準的存管制度，并按規(guī)定對從事特定業(yè)務企業(yè)的資金賬戶和賬戶內資金使用情況實施管理、定期對賬、按時上。又如備付金提存制度、可疑交易報告制度、應收賬款質押系統(tǒng)等歷久彌新、久經增補的行業(yè)“法寶”。明確設置禁止性規(guī)定和創(chuàng)新渠道，才能有效區(qū)分機構的創(chuàng)新和繞監(jiān)管辦業(yè)務。

筆者設想，未來牌照監(jiān)管是絕對的有限監(jiān)管，將業(yè)務與創(chuàng)新的核心環(huán)節(jié)進行考察拆分，與現有的貨幣政策、外匯政策、產業(yè)政策掛鉤，以標準化條款為基礎構架出特定業(yè)務監(jiān)管的骨骼，用禁止性準入規(guī)定填充行業(yè)、企業(yè)的獨特血脈，增強企業(yè)的能動性，允許企業(yè)經營事務性流程的創(chuàng)造，明確各方職責，發(fā)揮市場的主導作用，避免監(jiān)管機構在行業(yè)形成、企業(yè)初創(chuàng)階段揠苗助長，在行業(yè)升級、市場重組階段過渡介入。

五、結語

從目前發(fā)達國家的一些做法，我們未來謹守的牌照監(jiān)管底線是保證合法差異化，即行業(yè)結構、業(yè)務范圍等方面明晰互聯網金融企業(yè)的社會功能定位，體現出特定業(yè)務牌照的差異化，防止企業(yè)在經營過程中偏離主業(yè)，支持合法的產業(yè)融合，防止惡性混業(yè)經營。 我們未來牌照監(jiān)管的最終目標是保障正當競爭，通過標準化策略，在準入時根據特定經濟、區(qū)域設定彈性審核、追責機制，如全國性商業(yè)企業(yè)適當提高準入門檻，避免與地區(qū)性農村政策性企業(yè)爭奪有限資源，一開始就優(yōu)化行業(yè)扎根生存發(fā)展的環(huán)境，多渠道分散互聯網金融的供給壓力，為創(chuàng)新經營提供完善分類，從容指導行業(yè)競爭。在創(chuàng)新方面，允許牌照企業(yè)在特色領域實現備案制，如互聯網消費金融企業(yè)開展密切相關的企業(yè)、個人征信業(yè)務，監(jiān)管機構應預先留足反應和審批余地，審慎抉擇、相機試點，這不但有助于新興市場的培養(yǎng)，也有利于監(jiān)管機構為進一步的全面放開積累經驗。

互聯網金融作為新興行業(yè)在我國快速成長起來，如何通過創(chuàng)新監(jiān)管制度做大、做強這塊行業(yè)大蛋糕，取其精華、去其糟粕，使其服務于新時代、服務于社會主義市場經濟，體現社會主義制度的優(yōu)越性，在創(chuàng)新自主與審慎監(jiān)管中找尋平衡點，這是對宏觀調控政策的科學性、有效性、執(zhí)行性的一大考驗。

【來源：未央網 】