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電子貨幣伴隨區塊鏈技術的快速發展，引發了各國監管者對于數字貨幣的關注，同時，隨著區塊鏈技術在金融行業的迅速推廣，監管層面如何應對這一態勢也成為各方關注的熱點問題。

一、監管與治理：電子現金系統的發展瓶頸與區塊鏈應用場景的嬗變與創新

(一)數字加密貨幣背后的電子現金系統陷入瓶頸

數字加密貨幣形成的點對點電子現金系統擴張步伐，在經歷野蠻擴張之后，近期逐步陷入停滯。從根本上說，這是因為數字加密貨幣的發展與中央銀行功能的發揮發生沖突，觸及了金融監管的底線。具體而言主要集中在以下三個方面：

一是影響物價穩定。數字加密貨幣的不斷增長，實質上增加了貨幣供應的數量，將影響貨幣周轉速度、現金的使用以及調節貨幣流動總量機制，可能對實體經濟產生一定的替代效應。

二是影響金融穩定。數字加密貨幣游離在銀行系統之外，它只有交換價值，沒有使用價值。數字加密貨幣沒有最后貸款人的支持，它的影響力取決于活躍使用者的數量與愿意接受的商家數量，網絡規模決定貨幣價值。隨著數字加密貨幣與現實世界聯系的增強，可能成為潛在的不穩定因素。

三是影響支付系統穩定。數字加密貨幣面臨信用風險、流動性風險、經營風險、法律風險，可能沖擊現有支付系統的穩定。

有鑒于此，主要國家的中央銀行均對非法定數字加密貨幣采取了相對謹慎的態度，紛紛否定其法幣地位，甚至采取一定的限制措施。監管的介入直接導致非法定數字加密貨幣使用規模的擴張進入瓶頸期。

同時，各國中央銀行開始探討甚至實施法定數字加密貨幣的發展計劃。2015年厄瓜多爾率先推出法定數字加密貨幣，希冀能減少發行成本及增加便利性，讓偏遠地區無法擁有銀行資源的民眾也能通過數字化平臺，獲得金融服務。突尼斯也根據區塊鏈的技術發行法定數字加密貨幣，除了讓國民通過數字貨幣買賣商品，還能繳付水電費賬單等，結合區塊鏈分布式賬本的特性，將交易紀錄記載于區塊鏈中，方便管理。在部分主權國家范圍內，出現了法定加密數字貨幣逐步替代比特幣的趨勢。

(二)區塊鏈在跨境支付結算領域可能形成突破

當前跨境支付結算格局的形成與中央銀行的權力邊界密切相關。中央銀行只能在主權國家的范圍內行使權力?？缇持Ц吨辽偕婕皟蓚€以上的主權國家，除非基于主權國家間的協議，中央銀行對于支付結算系統的規劃，難以延展至境外。由于支付結算系統涉及主權國家的金融安全，全球范圍內的公約始終無法訂立?？缇持Ц督Y算企業只能基于各國碎片化的監管規則，在各國中央銀行等金融監管機構容許的范圍內開展業務。這導致當前跨國支付結算機制存在以下明顯缺陷：

一是操作成本和費用高昂?？鐕Ц督Y算依賴于各國銀行的廣泛參與，價值鏈條上涉及的節點多，導致多次收費。同時，在這一價值鏈條上，各國銀行彼此之間不存在直接競爭，造成跨境支付結算費用高昂。

二是安全性和便利性差?？缇持Ц肚逅阋蕾嚫鲊數劂y行的參與，支付方必須準確無誤的填寫銀行賬戶和匯款路徑代碼，并且只有在銀行工作時間才能實際處理交易，嚴重影響了金融機構的客戶體驗。

三是結算流程緩慢而效率低。支付結算流程涉及包括各國參與銀行在內的多個主體，整個鏈條上任何一方的拖延，都可能降低支付結算效率，導致在途資金占用量大，影響金融機構客戶的資金使用效率。

將區塊鏈技術應用于跨境支付結算，通過智能合約直接連通付款方銀行與接收方銀行，就能夠繞過中轉銀行，減少中轉費用支出，不但可以實現全天候支付、實時到賬，而且帶來了提現簡便，消滅了大量隱性成本，有助于降低跨境支付結算風險及滿足跨境對跨境支付結算服務及時性、便捷性的需求。根據麥肯錫的測算，從全球范圍看，區塊鏈技術在B2B跨境支付與結算業務中的應用將可使每筆交易成本從約26美元下降到15美元。

(三)金融行業應用區塊鏈技術的場景創新

各國監管者雖然對非法定加密數字貨幣持非常明確的保留或者負面態度，但是并沒有限制區塊鏈技術在支付和其它金融領域的應用。這為傳統支付機構運用區塊鏈技術進一步提高競爭力，以及金融科技企業在支付領域的崛起創造了制度環境。

一是內部場景：傳統支付機構的變革。雖然各支付機構采取的策略不同，但是紛紛加大力度嘗試將區塊鏈技術應用于自身網絡的完善之中，以此擴大市場份額，提高市場競爭力。2015年11月，Visa歐洲聯合實驗室(Visa Europe Collab)與Epiphyte開始合作嘗試將比特幣區塊鏈應用于跨境匯款，資金通過比特幣區塊鏈進行跨境流轉，最終由Visa的網絡設施收取。2016年7月，Visa歐洲聯合實驗室測試將初創公司SatoshiPay的技術運用于Visa銀行卡支付網絡，允許客戶的Visa賬戶向SatoshiPay錢包進行自動小額付款。2016年9月，Visa歐洲聯合實驗室與BTL Group的合作項目已經開始測試通過智能合同提升銀行間的境內和跨境支付活動效率。除此之外，萬事達、西聯與SWIFT(環球同業銀行金融電訊協會)也都在嘗試通過區塊鏈技術完善現有的商業網絡。其中，萬事達與西聯都是Digital Currency Group的投資者。

二是外部場景：金融科技企業的崛起。區塊鏈技術帶來的變革為金融科技企業跨界提供支付服務創造了機遇，并開始挑戰傳統支付機構的行業地位。成立于美國的Ripple為一家利用類區塊鏈概念發展跨境結算的金融科技公司，它并沒有采取與支付機構合作的模式，而是構建了一個沒有中央節點的分布式支付網絡，主要吸收商業銀行加入合作，希望提供一個能取代SWIFT網絡的跨境支付清算平臺，打造全球統一網絡金融傳輸協議。目前來看，Ripple的商業模式定位基本決定了它將逐漸演變為雙方結算過程中可信賴的第三方，最終可能形成中心化而非去中心化的商業模式。如果Ripple真的向這個方向發展，那么它在商業模式上與SWIFT已經沒有本質的區別，兩者僅僅是技術手段層面的分別。但是，金融科技企業畢竟開始利用區塊鏈技術帶來的便利蠶食傳統支付機構的跨境交易市場份額。為了應對Ripple等金融科技企業的挑戰，SWIFT召集占據全球75%跨境支付份額的73家大型銀行探討如何顯著提高跨境支付的效率和透明度等客戶體驗。

二、底線與競爭：加密數字貨幣和區塊鏈技術在金融行業應用的國際監管經驗

(一)各國普遍不認可非法定加密數字貨幣的法幣地位

美聯儲主席耶倫在向美國參議院銀行委員會提交的報告中指出，比特幣作為創新性的支付工具，游離于銀行體系之外，并不屬于美聯儲的監管對象，變相否定了比特幣的法幣地位。根據美國《商品交易法》數字加密貨幣應屬于“商品”，由此美國商品期貨交易委員認為比特幣在法律上應該被視為“商品”。美國聯邦稅務局(Internal Revenue Service)也認為比特幣并非是貨幣而是財產，其挖礦、買賣和使用行為均應進行納稅申報。2014年 6 月 29 日，加利福尼亞州州長簽署《數字貨幣合法化法案》(簡稱“AB-129法案”)，新法案規定：“虛擬貨幣不是法定貨幣，沒有政府的信用背書，其賬戶和價值不受美國聯邦存款保險公司(FDIC)和證券投資者保護公司(SIPC)的保護。”加拿大政府政府財政部官員也指出加拿大不認可比特幣的法幣地位，加拿大政府將密切關注加密數字貨幣的發展。

類似的，歐洲央行認為，比特幣等加密數字貨幣不符合經濟或者法律中對于“貨幣”的定義，它沒有同時滿足貨幣作為交換媒介、價值儲存、記賬單位這三個條件。但是，加密數字貨幣可能會對中央銀行功能的發揮產生影響。因此，歐洲央行認為其有義務設立機構監管加密數字貨幣，評估風險，審慎監管，保持金融系統完整性，防范其被用于非法用途。德國聯邦金融監管局(BaFin)與德國聯邦財政部均認為比特幣等加密數字貨幣屬于記賬單位，可歸入德國銀行業法中的金融工具種類。由于加密數字貨幣可以基于雙方之間的合同成為多方結算的手段，因此它可能替代法定貨幣。為了避免歧義，德國聯邦金融局明確指出加密數字貨幣并非德國支付服務監管法意義上的法定貨幣。法國中央銀行(Banque de France)也申明加密數字貨幣并非該國法律承認的法定貨幣，不可以作為支付手段，它本身存在重大風險，已經成為市場投機、洗錢或者其他非法活動的工具。

丹麥金融監管機構(Finanstilsynet)認為比特幣不屬于法幣，比特幣相關交易也不屬于嚴格意義上的金融活動，比特幣系統可以視為某種應納稅的電子服務。丹麥央行進一步指出，與黃金和白銀相比，比特幣并沒有交易價值，比特幣不受存款保險等本國法律機制的保障。俄羅斯法律明確規定盧比為該國唯一法定貨幣，俄羅斯境內的一切金融交易必須采用盧比定價。據此，比特幣不具有法定貨幣地位，如果雙方在特定交易中使用加密數字貨幣而非盧比進行交易，無論是視其為外幣或者外部擔保手段都屬于違法行為，并可能因此承擔法律責任。日本金融服務廳(FSA)將比特幣定義于“資產”或者“財產”，與美國聯邦稅務局的分類一致。

(二)監管機構不斷加強非法定加密數字貨幣的監管

美國聯邦政府相關職能部門通過澄清非法定加密數字貨幣的本質，解決了法律適用問題，借用現有的法律框架監管虛擬貨幣產生的犯罪風險，防止虛擬貨幣的非法使用。相比之下，州政府的監管目的不局限于防范反洗錢風險，更加傾向于保護消費者與保障網絡安全。這就要求通過完善監管規則，保障監管機構的執法權。

例如，2014年6月，加州通過了《數字貨幣合法化法案》(簡稱“AB-129法案”)，該法案明確規定現行法律禁止在美國發行或流通所有不合法的貨幣，但并不禁止加密數字貨幣的發行和使用，其立法目的在于修改現行法律，以確保使用各種形式的替代貨幣購買商品和服務或匯款時不觸犯法律。

2015年3月，在AB-129法案的基礎上，加利福尼亞州州長簽署了AB-1326法案，AB-1326法案在加州金融法下新增一個章節(Financial Code第11章)，專門規范加密數字貨幣企業，明確了加密數字貨幣業務的基本監管框架：除非是銀行法上的特許機構或者與買賣商品和服務有關，任何機構接受加密數字貨幣用于劃撥或者劃撥該貨幣，獲取、存儲、替人代管加密數字貨幣，從事加密數字貨幣零售兌換服務，以及控制和管理加密數字貨幣均需要獲得許可證。被許可人應該向消費者揭示加密數字貨幣風險，如幣值波動、資產不保值等，并讓消費者知悉向監管部門投訴的程序。每個獲得許可的企業都必須建立并維護相關政策和程序，保障消費者投訴獲得公平和及時的解決。法案要求被許可人建立穩定高效的運營系統，采取技術保障措施，定期對系統進行壓力測試。為了確保業務在法律法規框架內有序進行，法案要求被許可人應配合合規檢查。如果發現被許可人有違法違規行為，檢查專員可以要求其改正，確保合法合規，或要求其停止不安全或者危害的作為，在特定情況下甚至可以暫停、撤銷許可證，或將破產的被許可人交由破產管理。

德國聯邦金融監管局明確，單純或偶爾從事比特幣挖礦、支付活動并不需要取得監管部門的許可。但是如果從事為他人交易比特幣提供服務的商業活動，則應該根據德國銀行業法取得許可。此原則亦適用于具有商業性質的大規模比特幣挖礦活動。

質言之，德國聯邦金融監管局認為商業性的比特幣服務行業應受到金融監管，在具體方式上監管部門對不同的業態采取不同的方式：

一是比特幣交易經紀業務。根據德國法如果以自己名義為他人購買和銷售比特幣，則構成典型的經紀業務，需要取得德國聯邦金融監管局的許可證。該種模式下，經紀業務背后的客戶并不了解對手的真實身份。比特幣經紀人根據客戶指示的數量和價格購買或者出售比特幣。

二是比特幣平臺業務。如果比特幣交易根據平臺設計的規則重復進行，促成交易各方可以在價格達成一致意見時完成比特幣交易，監管部門就認為該平臺具有面向大眾的多邊交易功能，并且此類比特幣平臺業務需要根據德國銀行業法取得許可證。

三是比特幣信息中介業務。如果企業不直接參與比特幣交易，而僅僅是提供信息平臺，供交易雙方了解對方擬交易的比特幣數量或者價格，則經營比特幣信息中介業務的企業應取得從事比特幣居間商業務的許可證。四是自營交易。企業用可支配的資金以自己名義進行比特幣交易，屬于從事比特幣自營交易的盈利活動，根據德國銀行業法從業者亦應取得相應的許可證。此外，需要注意的是，取得上述各類許可證從事比特幣業務的企業在經營過程中，需要履行有關反洗錢和反恐怖融資的合規義務。

法國中央銀行認為從事比特幣與法定貨幣之間進行兌換的業務屬于支付服務，此類業務必須獲得審慎監管機構的授權并取得許可證。這一方面有利于降低比特幣交易中的欺詐風險，同時也有助于督促經營主體履行反洗錢和反恐怖融資方面的合規要求。

日本2016年5月通過了一項監管國內加密數字貨幣交易所的法案，要求加密數字貨幣交易所運營商在日本金融服務廳進行注冊，并要求將法定貨幣、數字貨幣基金監管和管理分開，同時嚴格實施反洗錢法條例，落實了解你的客戶規則。

俄羅斯中央銀行明確，俄羅斯境內的個人或者企業，無論是自己從事還是協助他人或者別的企業從事以比特幣交易商品、服務、或者法定貨幣的行為，都被視為與洗錢或者恐怖融資相關的可疑活動，因此建議俄羅斯個人或者企業遠離比特幣交易。2017年10月中旬，俄羅斯總統普京宣布將發布法定數字貨幣加密盧布“CryptoRuble”。

(三) 區塊鏈監管的跨州跨國監管競爭加劇

盡管主要國家在非法定加密數字貨幣的監管態度上達成了最基本的共識，但是在具體操作上，覬覦金融領域應用區塊鏈技術的潛在商業價值，各國紛紛結合本土情況，采取不同的監管策略。在金融行業應用區塊鏈技術領域，監管競爭最為激烈的當屬美國聯邦各州之間，以及放松管制著稱的各國際金融中心之間。

一是州際競爭。在支付行業應用區塊鏈技術的監管方面，美國各州之間存在一定差異，監管制度最終與各州金融產業政策結合，形成獨具特色的競爭格局。例如，在加密數字貨幣的監管方面，加州法案構建了虛擬貨幣業務領域的審批體系，尋求在消費者保護與促進產業發展之間的平衡，一方面為消費者提供必要的保障，另一方面為初創企業提供健康的成長環境。此外，立法者還設計了臨時許可證制度，使得初創企業和服務少量消費者的小企業享有更低的門檻，具體表現為企業滿足比較低的申請要求就可以從業，企業可以根據風險評估標準自行證明合規性等。

相反，紐約州作為大型金融機構的聚集地，監管政策就比較嚴苛，無論是監管范圍、資質審核，還是獲得執照后應持續滿足的監管規定，對任何一個想要申請數字貨幣執照的企業來說，都需要消耗大量資源滿足監管要求。上述規定比較符合紐約州大型金融機構的利益訴求。一些小規模的初創企業在起步階段如果選擇在紐約州開展業務會遇到較大的困難。

二是跨國競爭。歐盟成員國大多采取了類似歐洲央行的態度，審慎推定并密切關注加密數字貨幣的發展，初步確定了最基本的監管規則。然而，英國作為歐洲最重要的金融服務業中心，對比特幣等加密數字貨幣一直采取相對柔和的監管措施，并沒有通過官方途徑對于比特幣的性質作出明確界定，也沒有對數字貨幣的交易活動進行嚴格限制。英國這種“看看再說”的模式與歐洲大陸國家比較謹慎的態度形成鮮明對比，實際上體現了歐洲國家之間對于金融服務業的不同態度。

相對于以工業立國的德國和法國，英國有意識地希望成為歐洲范圍內加密數字貨幣和應用區塊鏈技術的中心，增強倫敦作為全球金融中心的競爭力。可以預見，在英國正式脫離歐盟之后，很可能采取更為寬松的監管態度。香港和新加坡作為亞洲地區效仿倫敦模式的國際金融中心，對于支付行業應用加密數字貨幣等區塊鏈技術也采取了寬松模糊的監管策略，避免在金融服務業全球轉移中處于監管競爭的劣勢地位。

瑞士對加密數字貨幣以及其他區塊鏈技術在支付領域的應用持完全開放的態度。加密數字貨幣的支付系統與瑞士私人銀行一貫遵循的保密原則相吻合。瑞士的銀行和證券等金融機構已經開始大規模地嘗試應用區塊鏈技術，甚至政府層面也直接介入。例如，以投資環境好和稅收顯著低的優勢吸引全球對沖基金、大宗商品交易商入駐的楚格州，正全力打造區塊鏈產業的國際競爭優勢，當地政府率先允許市民以一定數額的比特幣(不超過兩百瑞士法郎)繳納賦稅，創造應用場景，吸引初創企業，被外界形象的稱為“加密谷 (Crypto Valley) ”。

【來源：騰訊金融科技智庫】