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美國(guó)對(duì)虛擬貨幣的監(jiān)管秉持其一貫對(duì)新技術(shù)的監(jiān)管態(tài)度，即先適用現(xiàn)有框架下的分業(yè)監(jiān)管，待時(shí)機(jī)成熟后推出完善的法規(guī)集中監(jiān)管。在美國(guó)的分業(yè)監(jiān)管模式下，不同類型的金融業(yè)務(wù)由不同的政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管。針對(duì)虛擬貨幣，美國(guó)聯(lián)邦的相關(guān)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及美國(guó)聯(lián)邦法院作出了諸多的司法判決和行政裁定。其中，大部分案件的焦點(diǎn)集中在虛擬貨幣是否滿足法律中所要求的法定貨幣的要件，以及什么樣的行為構(gòu)成虛擬貨幣經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

審慎監(jiān)管

在美國(guó)，諸多州出臺(tái)了專門針對(duì)虛擬貨幣的監(jiān)管法律，如紐約州的NYDFS Bitlicense法案、紐約州銀行監(jiān)督協(xié)會(huì)(Conference of State Bank Supervisors)關(guān)于虛擬貨幣的框架性意見等。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)的州際統(tǒng)一法律委員會(huì)于2017年年會(huì)上通過(guò)了《虛擬貨幣商業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管法》(以下簡(jiǎn)稱“法案”)。雖然這一法案沒有強(qiáng)制的法律效力，但是對(duì)美國(guó)各州的立法具有重要的參考意義。法案中首先對(duì)“虛擬貨幣”“虛擬貨幣經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”等有爭(zhēng)議的名詞作出了明確定義。其中，“虛擬貨幣經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的定義較寬泛，不僅包括傳統(tǒng)的貨幣轉(zhuǎn)移和貨幣管理，還包括了使用貴重金屬權(quán)屬證書的交易，以及將游戲使用的代幣交換為其他虛擬貨幣或法定貨幣的行為。然后，法案還規(guī)定了虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)在滿足必要條件后需在相關(guān)政府機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)，獲取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。如果虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)涉及的交易額度不到3.5萬(wàn)美元的話，還可以通過(guò)簡(jiǎn)便的臨時(shí)登記制度申請(qǐng)臨時(shí)執(zhí)照。法案還詳細(xì)規(guī)定了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的定期審查要求，同時(shí)要求虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)提供保證金、定期提供財(cái)務(wù)報(bào)告、交易記錄和客戶信息。最后，在監(jiān)管機(jī)關(guān)登記注冊(cè)的虛擬貨幣參與者在其特定信息發(fā)生變化、股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化或所有權(quán)發(fā)生變化時(shí)，還需要及時(shí)向監(jiān)管機(jī)關(guān)提出著錄項(xiàng)目修改請(qǐng)求。

反洗錢和防止犯罪

聯(lián)邦反洗錢法案(AML)適用于使用虛擬貨幣跨境洗錢的行為。該法案同時(shí)要求貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)(MSB)構(gòu)建反洗錢機(jī)制。使用虛擬貨幣洗錢的案例很多，其中最著名的是暗網(wǎng)中名叫Silk Road的線上犯罪市場(chǎng)網(wǎng)站。該網(wǎng)站通過(guò)收取不可以被追蹤的虛擬貨幣，繞過(guò)監(jiān)管體系將犯罪的非法所得變?yōu)楹戏ㄊ杖搿Ｃ绹?guó)財(cái)政部的金融犯罪執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)發(fā)出指導(dǎo)文件指出，聯(lián)邦每個(gè)州的虛擬貨幣管理機(jī)構(gòu)受聯(lián)邦銀行保密法案(BSA)的約束，虛擬貨幣的交易中介必須按照貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)(MSB)的標(biāo)準(zhǔn)在財(cái)政部的金融犯罪執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)登記注冊(cè)，以防止利用虛擬貨幣洗錢或其他與虛擬貨幣相關(guān)的金融犯罪。這一指導(dǎo)文件對(duì)于前期世界范圍內(nèi)爆發(fā)的勒索病毒事件特別有針對(duì)性。勒索病毒通過(guò)遠(yuǎn)程加密感染病毒的電腦終端中的文件，隨后向文件所有者勒索虛擬貨幣作為贖金，比特幣充當(dāng)了洗錢和媒介犯罪的工具。

對(duì)貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

美國(guó)財(cái)政部對(duì)貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的定義是任何涉及將虛擬貨幣兌換成實(shí)際貨幣、基金或其他虛擬貨幣的機(jī)構(gòu)。虛擬貨幣的交易活動(dòng)包括接受虛擬貨幣或者轉(zhuǎn)移虛擬貨幣、代持虛擬貨幣、買賣虛擬貨幣、兌換虛擬貨幣，以及控制/管理/發(fā)行虛擬貨幣的行為。同時(shí)，聯(lián)邦內(nèi)部分州的貨幣轉(zhuǎn)移法也規(guī)定貨幣轉(zhuǎn)移者必須在州政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)。在近期美國(guó)財(cái)政部金融犯罪執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)所裁定的行政案件中，基于區(qū)塊鏈技術(shù)提供金融結(jié)算解決方案的供應(yīng)商Ripple Labs，Inc.，因?yàn)樵诔鍪厶摂M貨幣之前沒有在FinCEN注冊(cè)為貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)，成為了第一個(gè)被聯(lián)邦財(cái)政部處罰的虛擬貨幣交易所。最后，從市場(chǎng)監(jiān)管的角度來(lái)看，聯(lián)邦期貨交易委員會(huì)(CFTC)將虛擬貨幣定義為“商品”，受商品交易法案的監(jiān)管。所有涉及虛擬貨幣的期貨交易、運(yùn)營(yíng)虛擬貨幣的期貨交易平臺(tái)或提供與虛擬貨幣相關(guān)咨詢的機(jī)構(gòu)，都需要在聯(lián)邦期貨交易委員會(huì)申請(qǐng)執(zhí)照，受其法規(guī)的監(jiān)管。

行為監(jiān)管

聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)法和聯(lián)邦消費(fèi)者金融保護(hù)局(CFPB)主要負(fù)責(zé)保護(hù)虛擬貨幣投資人的合法權(quán)益，特別是虛擬貨幣發(fā)行機(jī)構(gòu)有義務(wù)和責(zé)任對(duì)金融投資人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)教育。早在2014年，聯(lián)邦消費(fèi)者金融保護(hù)局以及相關(guān)州的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)就發(fā)布了多個(gè)公告向金融投資人介紹虛擬貨幣可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)接受投資人對(duì)虛擬貨幣和虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的舉報(bào)。公告內(nèi)容提及虛擬貨幣沒有FDIC提供的保險(xiǎn)，相關(guān)金融科技還不大成熟，以及虛擬貨幣交易常涉及犯罪，屬于高風(fēng)險(xiǎn)投資。另外，如果虛擬貨幣被用于在線賭博，那么就會(huì)受到聯(lián)邦互聯(lián)網(wǎng)反賭博法案(UIGEA)的監(jiān)管。同時(shí)，如果虛擬貨幣在博彩活動(dòng)中采用了匯款的方式，還會(huì)受到聯(lián)邦匯款法案的監(jiān)管(FWA)。該法案禁止在博彩活動(dòng)中使用匯款的方式轉(zhuǎn)移貨幣。在美國(guó)聯(lián)邦法院近期處理的非法集資案件中，被告在網(wǎng)絡(luò)上吸收虛擬貨幣的集資，隨后被告將收到的虛擬貨幣用于支付集資人的利息。同時(shí)，被告私自挪用集資到的虛擬貨幣，故意對(duì)集資人隱瞞資金的用途。對(duì)此，聯(lián)邦法院認(rèn)為，虛擬貨幣不僅可以作為普通貨幣用于交換商品和服務(wù)，同時(shí)也可以通過(guò)交易所兌換為法定貨幣，虛擬貨幣滿足貨幣的定義，等同于法定貨幣。投資人使用虛擬貨幣參與集資，因而也應(yīng)當(dāng)被算作是使用法定貨幣集資。因此，聯(lián)邦法院認(rèn)為在獲取虛擬貨幣集資后提供虛擬貨幣作為利息的行為等同于提供利息，被告的非法集資罪名成立。

防止非法證券活動(dòng)

最近美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)的調(diào)查報(bào)告中確認(rèn)了至少部分虛擬貨幣項(xiàng)目滿足證券發(fā)行的所有要件，虛擬貨幣可以被看做是證券。虛擬貨幣的交易機(jī)構(gòu)需要登記為證券交易所，以杜絕非法發(fā)行證券的違法行為。虛擬貨幣不能被用于沒有登記注冊(cè)的證券交易。如果沒有在美國(guó)證券交易委員會(huì)登記的情況下以收取虛擬幣的條件出售公司股權(quán)，則違反了聯(lián)邦證券交易法。由此，美國(guó)證券交易委員會(huì)將與虛擬貨幣相關(guān)的證券交易行為納入了聯(lián)邦證券監(jiān)管體系。上述的司法判決和行政裁定，避免了虛擬貨幣發(fā)行項(xiàng)目通過(guò)發(fā)行代幣的方式來(lái)規(guī)避現(xiàn)有的金融監(jiān)管，有效地杜絕了非法證券活動(dòng)。

美國(guó)虛擬貨幣監(jiān)管框架的經(jīng)驗(yàn)

首先，在公平的原則下構(gòu)建虛擬貨幣的營(yíng)業(yè)執(zhí)照審批制度。所有參與虛擬貨幣的商業(yè)活動(dòng)，并達(dá)到一定交易量的服務(wù)機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，便于統(tǒng)一監(jiān)管。同時(shí)，申請(qǐng)人需要在監(jiān)管機(jī)構(gòu)存放多種不同形式的保證金，以確保申請(qǐng)人在監(jiān)管體制下遵守法律法規(guī)。此外，申請(qǐng)人還需要保持規(guī)定量的儲(chǔ)備金，以備不時(shí)之需。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其認(rèn)為必要的時(shí)候還可以對(duì)申請(qǐng)人開展調(diào)查，申請(qǐng)人需要積極配合，同時(shí)承擔(dān)調(diào)查的費(fèi)用。

其次，完善虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息披露制度，加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)。虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)除了提供其基本信息外，還需要詳細(xì)披露現(xiàn)在和以前所從事的商業(yè)活動(dòng)、所涉及的行政和司法案件、破產(chǎn)歷史等信息。監(jiān)管機(jī)關(guān)還需要保障消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)，提示投資風(fēng)險(xiǎn)和維權(quán)路徑，構(gòu)建完善的消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)機(jī)制。在具體監(jiān)管中主要體現(xiàn)在對(duì)融資金額實(shí)施審批制度，要求披露融資主體資格和高管人員的詳細(xì)信息，要求披露資金托管情況，督查資金使用規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間安排，提升虛擬貨幣項(xiàng)目的透明度。同時(shí)，美國(guó)的臨時(shí)執(zhí)照制度將那些交易量達(dá)不到法律規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)的參與者也納入監(jiān)管的做法可以最大限度地覆蓋虛擬貨幣的參與者。

再次，加強(qiáng)對(duì)違法虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的懲罰力度。需要對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)和違反監(jiān)管規(guī)定的服務(wù)機(jī)構(gòu)制定嚴(yán)格的懲罰制度，包括但不限于罰款、停業(yè)整頓和吊銷執(zhí)照，對(duì)嚴(yán)重違法機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人還應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

最后，完善虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的合規(guī)制度，構(gòu)建貨幣轉(zhuǎn)移報(bào)告和可疑交易報(bào)告制度，加強(qiáng)行為監(jiān)管。為了防止不法分子利用虛擬貨幣犯罪，虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)定期向監(jiān)管機(jī)關(guān)提交其交易平臺(tái)上的產(chǎn)品轉(zhuǎn)移情況、客戶信息和財(cái)務(wù)信息。保存規(guī)定年限內(nèi)記錄的所有產(chǎn)品交易信息，接受監(jiān)管機(jī)關(guān)隨時(shí)審查。同時(shí)，實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)可疑的交易立即上報(bào)。此外，虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分了解其服務(wù)的客戶，最大限度地降低信息不對(duì)稱所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。最后，虛擬貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本信息發(fā)生變化時(shí)需要及時(shí)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)信息更改。

對(duì)中國(guó)虛擬貨幣監(jiān)管的思考

虛擬貨幣在美國(guó)的發(fā)展以及相關(guān)立法和監(jiān)管實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)具有重要的借鑒意義和啟示作用。美國(guó)的虛擬貨幣處于政府的嚴(yán)格監(jiān)管之下，在發(fā)展過(guò)程中仍暴露出了一些問(wèn)題，而我國(guó)與虛擬貨幣相關(guān)的立法還很不完備，也遠(yuǎn)未形成一套完整有效的監(jiān)管體系，虛擬貨幣的快速發(fā)展造成了很大的風(fēng)險(xiǎn)。比如，前期各類以發(fā)行虛擬貨幣籌資的首次代幣發(fā)行(ICO)激增，沒有規(guī)范程序可循，消費(fèi)者僅基于白皮書的內(nèi)容來(lái)判斷是否參與融資，而多數(shù)的白皮書內(nèi)容虛假、嚴(yán)重失真，涉嫌非法集資。很多消費(fèi)者并不關(guān)心項(xiàng)目本身的價(jià)值，只關(guān)心投資回報(bào)，致使風(fēng)險(xiǎn)被忽略。從理論上講，虛擬貨幣的價(jià)值取決于項(xiàng)目白皮書中承諾的技術(shù)方案能否成功實(shí)現(xiàn)，但很多ICO項(xiàng)目募集資金并沒有用于項(xiàng)目本身，而是被挪用至其他用途，甚至一些項(xiàng)目的實(shí)際操作與白皮書的內(nèi)容毫無(wú)關(guān)系，涉嫌明顯的主觀故意合同詐騙。

當(dāng)前，我國(guó)虛擬貨幣的法律基礎(chǔ)還很不完備、相關(guān)監(jiān)管條件也不完全具備，而且投資者還不成熟，難以辨別虛擬貨幣的風(fēng)險(xiǎn)，由于沒有一套完善的虛擬貨幣投資者權(quán)利保護(hù)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)教育機(jī)制以保障虛擬貨幣投資者的風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)和維權(quán)救濟(jì)路徑，同時(shí)虛擬貨幣的風(fēng)險(xiǎn)暴露會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，并可能傳染成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。為了守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，當(dāng)前禁止ICO和虛擬貨幣平臺(tái)的交易是十分必要的。

虛擬貨幣監(jiān)管的終極目標(biāo)是確保其為公共利益和國(guó)家利益服務(wù)，同時(shí)保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定，促進(jìn)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融創(chuàng)新。在金融科技快速發(fā)展的今天，全球監(jiān)管當(dāng)局需要進(jìn)一步加強(qiáng)合作，深入研究，繼續(xù)對(duì)虛擬貨幣監(jiān)管框架進(jìn)行探索。

【來(lái)源：《中國(guó)金融》 作者：孫國(guó)峰 陳實(shí)】